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Última actualització 30/09/2020
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Reflexiones en torno a la normativa de la nueva movilidad

Ramón Ledesma Muñiz, experto en política sancionadora en materia de tráfico y seguridad vial y ex Subdirector General de Normativa y Recursos de la DGT

Resumen

La pandemia generada por el COVID-19 ha acelerado un proceso que, en mayor o menor medida, se venía gestando en la mayoría de nuestras ciudades. La obligación de destinar mayores espacios de distancia social por motivos sanitarios ha reforzado el desarrollo de los nuevos modelos de movilidad que reclamaban, en contra del protagonismo del automóvil, centrar al ser humano en el eje de la movilidad. Sin embargo, los cambios no serán fáciles. Además de las resistencias tradicionales derivadas al cambio, serán precisas diferentes acciones en diferentes ámbitos. Dos serán los ámbitos principales de la gobernanza de la movilidad en los próximos años: las infraestructuras y las normas. Las primeras, centradas en priorizar el uso sostenible y razonable del espacio compartido urbano: plataformas únicas de calzada y acera, carriles bici, elementos de calmado del tráfico… Las segundas, centradas en invertir las prioridades tradicionales entre automóvil y resto de actores. Así, la reducción generalizada de los límites de velocidad, la prioridad del peatón en las calles barrio, la redefinición de la calzada orientada a la bicicleta….

En el artículo se muestran un decálogo de reflexiones que motivarán o inspirarán las modificaciones normativas en el tráfico y la movilidad en los próximos años.


 

La irrupción del automóvil a principios del siglo XX motivaba que el ser humano se deslumbrase. Ciudadanos y gobernantes vieron en él la solución para un desplazamiento rápido dentro de la ciudad. Por este motivo toda la infraestructura y con ella, toda la normativa de tráfico (de uso de la infraestructura) se diseñó por y para "el protagonista": el automóvil. De este modo, de los 12 metros de amplitud de las calles barrio, 9 serían para el automóvil (circulando o estando estacionado) y apenas 3 (1,5 por acera) para "resguardar" al peatón del propio automóvil. 

La norma remataba la jugada: las prioridades de circulación y el centro de la señalización y decisiones tenían por objetivo facilitar un rápido desplazamiento del automóvil que solo debía frenarse, excepcionalmente, ante un "paso para peatones". 

Lo cierto es que 100 años después la rapidez no es tal: la velocidad media en el centro de las ciudades, entonces y ahora, sigue siendo la misma: entre 10 y 20 km/h. Por el contrario, cientos de vehículos ocupan ahora las calles y hacen imposible el desplazamiento humano y personal. 

No obstante, como todo hecho humano, acaba evolucionando, en este caso para bien. Y con él, toda la normativa que regula el sistema. La pandemia del COVID no ha hecho sino acelerar un cambio que se venía produciendo: reposicionar el peatón en el centro de la producción normativa para desarrollar una movilidad más ordenada. 10 serán las premisas que marcarán los cambios del sistema jurídico de la movilidad: 

 

1. El desorden para el orden 

La norma jurídica del tráfico en la ciudad no hacía sino dar cobertura a la infraestructura creada por y para el automóvil. Un ejemplo de ello es el actual artículo 121.3 del Reglamento General de Circulación (aún vigente, y por tanto, sancionable en caso de incumplimiento). El legislador, en su afán incluso de "ordenar" la circulación del peatón, dispuso el modo en que debía moverse en la acera. 

"Todo peatón debe circular por la acera de la derecha con relación al sentido de su marcha, y cuando circule por la acera o paseo izquierdo debe ceder siempre el paso a los que lleven su mano y no debe detenerse de forma que impida el paso por la acera a los demás, a no ser que resulte inevitable para cruzar por un paso de peatones o subir a un vehículo"

La nueva normativa que consolide al peatón dentro de la calle hará desaparecer este precepto eliminando este "orden teórico"del peatón dentro de la vía, sustituyéndolo por el "desorden natural" que supone el caminar por la ciudad. 

 

2. Del propietario al usuario 

La aparición del automóvil y su vinculación a un teórico desarrollo económico personal llevó a la premisa de que la regla general de la población en su evolución vital fuese la de adquirir y abonar un vehículo en régimen de propiedad. Al contado o a crédito, el ciudadano adquiría y poseía un vehículo. 

Sin embargo, la evolución de la sociedad y el cambio de prioridades de la población está provocando que el concepto tradicional de propiedad vaya mutando al de uso. Conceptos como el sharing, renting o carpooling se presentan cada vez con más fuerza en nuestra relación diaria con el automóvil. 

En este contexto, las obligaciones tradicionales que la norma imponía a los propietarios irán cambiando hacia los usuarios de esos vehículos. La propiedad cada vez tendrá que ver menos con las reglas de circulación y movilidad. El cumplimiento de la norma corresponderá de un modo prácticamente total a quienes hacen uso de estos vehículos.

 

3. De las 4 a las 2 ruedas

Uno de los elementos centrales del plan para recuperar el protagonismo del peatón en la ciudad es la reducción del acceso a la ciudad y al estacionamiento en superficie del automóvil de cuatro ruedas. Esta situación, por el contrario, provocará que se produzca un incremento significativo del vehículo de dos ruedas en la ciudad, entendido el concepto de modo amplio: patinetes, bicicletas, ciclomotores y motocicletas. Sin duda, todos ellos más eficientes para el transporte y el desplazamiento personal. 

Este cambio de modelo de vehículo provocará que la normativa del tráfico y la movilidad de los vehículos dentro de la ciudad preste especial atención a las dos ruedas. Por una parte, por motivos de movilidad, para favorecer y gestionar su uso. Así, de la reordenación de los denominados carriles bici hasta la implementación de reglas que eviten el estacionamiento de las motocicletas en las aceras estarán presentes en los próximos textos normativos, estatales o locales. 

 

4. "Cirminar por las calzeras"

Tal y como explicábamos, la aparición del automóvil dentro de las ciudades llevó consigo la diferenciación de infraestructuras y lenguajes jurídicos para dos espacios: la calzada y la acera. En las primeras, donde el protagonista es el automóvil y el desplazamiento rápido, la acción jurídica es la de circular. En las segundas, donde el actor principal es el peatón, el verbo jurídico es el de caminar. 

Los próximos años, por el contrario, deberán definirse infraestructuras y conceptos jurídicos intermedios entre ambas situaciones. Cada vez será más frecuente la creación de infraestructuras segregadas del tráfico ordinario donde no se circula ni se camina (se "cirmina") en espacios que ni son calzada ni son acera ("calzera"). La regulación del tráfico y la movilidad estará presidida por este tipo de espacios que permitan avanzar ágil en los desplazamientos diarios en las ciudades pero sin los riesgos y costes sociales que supone hacerlo en vehículo de combustión de cuatro ruedas. 

 

5. De la autorización a la restricción

Basado en la aparición del automóvil y los riesgos que generaba, el siglo XX estuvo presidido por la creación de la autorización administrativa del tráfico y la circulación. Conductores y vehículos debieron someterse a un estricto régimen jurídico de autorizaciones administrativas que ampararían su circulación. Los permisos de conducción, que habilitaban a la persona a conducir, y de circulación, que habilitan al vehículo a ser puesto en circulación, eran los títulos jurídicos necesarios para desarrollar la actividad del tráfico.  

El volumen de autorizaciones administrativas fue tal que lo cierto es que hoy en día su gestión en el ámbito urbano resulta imposible. Con más de 30.000.000 de vehículos "autorizados" a circular la capacidad de la ciudad en este punto ha llegado a su fin. Por este motivo comenzamos a ver como las ciudades empiezan a poner el foco en la figura jurídica de la restricción a la circulación. Las decisiones estatales y locales en los próximos años irán dirigidas a restringir el uso de las autorizaciones administrativas de vehículos y conductores dentro de la ciudad. Por motivos de calidad ambiental o recuperación de espacios de la ciudad la circulación del automóvil irá restringiéndose progresivamente. Un primer ejemplo lo tenemos en la próxima Ley de Cambio Climático y Transición Ecológica: las ciudades con más de 50.000 habitantes quedan obligadas a la implementación de este tipo de restricciones. 

 

6. La pacificación: la ciudad 30

Una de las reglas principales en el diseño de la ciudad tras la aparición del automóvil era garantizar que su desplazamiento fuese lo más ágil posible dentro de la ciudad. No podrían tampoco autorizarse velocidades como las de las vías interurbanas, pero si eran necesarias velocidades suficientemente altas que permitiesen visualizar las capacidades del automóvil frente a otros tipos de desplazamiento. El límite de velocidad se fijaba para la ciudad en 50 km/h. 

Sin embargo, la velocidad es el factor clave para entender la mortalidad en el ámbito urbano. En el año 2019 fallecieron en España 489 personas en las ciudades. Los impactos a gran velocidad sobre el colectivo de vulnerables (peatones, ciclistas y motociclistas) centran esta accidentalidad urbana. Debe recordarse que en los atropellos a 80 km/h apenas sobrevive el 5% de los peatones, a 50 km/h lo hace el 50% y a 30 km/h sobrevive el 95%. 

La progresiva aparición del ser humano como protagonista en la ciudad genera una nueva necesidad: la de garantizar su seguridad. Por este motivo, los próximos meses y años se caracterizarán por políticas públicas y normas que limiten la velocidad de circulación dentro de la ciudad. En este punto resulta decisivo el cambio del límite general de velocidad en la ciudad a 30 km/h en calles de un solo carril y sentido. En principio, el cambio debería estar aprobado antes de concluir 2020. 

 

7. Norma urbanística y norma de tráfico

La progresiva recuperación del espacio de la ciudad para el peatón implica la adopción de decisiones normativas que cada vez más afectarán de un modo conjunto a la norma de tráfico y a la norma urbanística. Se trata de regular para hacer protagonista al peatón y su desplazamiento. Este hecho supone que tanto la norma de la infraestructura (de urbanismo) como de su utilización (tráfico) deberán modificarse de un modo conjunto y ordenado. Elementos como la ordenación del tamaño de las aceras, la elevación de los pasos de peatones, la construcción de plataformas única de calzada y acera o la supresión de la señalética urbana en vías de 20 km/h deben acompañarse de nuevas normas de movilidad que alteren las prioridades de paso o establezcan prohibiciones de circulación o estacionamiento en determinados ámbitos. 

 

8. Uso y medio ambiente: criterios fiscales

La recaudación de los tributos tiene una doble función imprescindible en la gestión de los espacios públicos: 

 

  1. proveer de financiación suficiente para acometer la reforma de las infraestructuras y servicios necesarios. 

  2. dirigir los comportamientos y el desarrollo económico y social de la población hacia modos y maneras de desplazarse que faciliten una movilidad más sostenible y responsable. 

 

En los próximos meses y años dos serán los criterios que condicionarán las diferentes figuras tributarias del sector movilidad en los distintos órdenes territoriales. Por una parte, el criterio del pago por uso. La evolución de nuestra sociedad indica que el concepto de propiedad va quedando atrás y, por el contrario, se va sustituyendo por el de uso. El sector público no quedará fuera del sistema. La implementación de políticas públicas se ajustará a este criterio, de tal modo que los obligados tributarios (en general) tenderán a ser los usuarios de los servicios.

Por otra parte, el gran asunto a abordar en los próximos años (el cambio climático) estará permanentemente presente en las figuras tributarias que se implementen. De un modo especial, el acceso y uso de las ciudades será dirigido fiscalmente (tarificado de los impuestos del automóvil en función del grado de emisiones e inclusión de las tasas de acceso a la ciudad en función del distintivo ambiental) con el objeto de reducir o minimizar la producción de emisiones en determinados momentos y lugares.

 

9. La fiscalización: la norma bien ejecutada 

Una de las características que definen los sistemas jurídicos latinos consisten en la producción de normas que finalmente no se hacen efectivas. Tras la aprobación del texto jurídico la realidad nos indica que, por diferentes motivos o razones, la norma no se ejecuta, siendo ineficaz. Esta situación ha sido especialmente visible en el ámbito del tráfico: la norma reguladora de los límites de velocidad, del no consumo de alcohol al volante o del no uso del casco o del cinturón de seguridad existen hace más de 40 años. Sin embargo, no es hasta el momento en que se adoptan medidas para hacer efectivo su cumplimiento (sistema del permiso por puntos, radares, incremento del número de controles de la alcoholemia) cuando la norma no se hace efectiva, y con ella, los resultados. 

La adopción de cambios normativos en el ámbito de la movilidad debe hacerse de tal modo que no quede en un simple texto en el Boletín Oficial del Estado. La norma es una herramienta que debe servir al objetivo público de movilidad que se pretende poner en marcha. Por tanto, el sistema del cumplimiento de la norma será clave en el desarrollo normativo de la nueva movilidad. 

 

10. El domicilio: nuevo centro logístico

La gestión ordinaria de los bienes y productos de consumo diario se realizaba bajo un circuito donde determinados puntos se convertían, en una u otra escala, en los centros logísticos de distribución. Un ejemplo lo constituían los grandes centros comerciales: a ellos se dirigían los consumidores para la adquisición de los productos necesarios. 

Sin embargo, el crecimiento del comercio electrónico invierte los puntos de gestión de las mercancías. Ahora es el domicilio de ciudadanos y empresas el que centra las operaciones de logística y sobre el que las empresas planifican su distribución. Esta circunstancia implica un cambio en los circuitos de la movilidad de la mercancía urbana que provocará nuevas normas tendentes a ordenar los nuevos flujos de distribución, y las disfunciones que se presenten. 

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